Door de decentralisatie van overheidstaken verandert Nederland in een nachtwakersstaat die het liefst zo weinig mogelijk met de burger te maken wil hebben. Staatsrechtgeleerde Anne van Wageningen: ‘Niet elke Nederlander is nog gelijk. Dat leidt tot betonrot in het huis van Thorbecke.’
Door Michiel Hulshof
We schrijven mei 2031. ‘Wat iedereen al zo lang verwachtte, is gebeurd. De gezamenlijke conventie van Europese burgemeesters heeft verklaard dat vanaf nu alleen nog zaken worden gedaan tussen de Europese Unie en grote steden onderling.’ De grote steden werken dan al 15 jaar intensief samen op het gebied van inkomensongelijkheid, toerismestromen, huisvesting, integratiebeleid, de energietransitie ‘en andere gemeenschappelijke onderwerpen waarop de Europese lidstaten eigenlijk te weinig deden.’ De ‘ultieme stap om de natiestaat ten grave te dragen’ komt dan ook niet geheel onverwacht. ‘“Mensen wonen niet in staten, mensen wonen in steden”, met deze uitspraak lichtte de woordvoerder van de conventie deze stap toe.’
Met deze scene begint het essay 2031: het jaar dat de stad de staat ophief uit de bundel EU@Amsterdam, uitgebracht in het kader van het Europees voorzitterschap van Nederland. Samenstellers van de bundel zijn cultureel en politiek geografe Virginie Mamadou en staatsrechtgeleerde Anne van Wageningen van de Universiteit van Amsterdam. Die laatste schreef de toekomstvoorspelling – al ziet hij zijn essay niet als glazenbollenkijkerij. ‘Ik voorspel niet de toekomst, maar wil duidelijk maken wat er op dit moment daadwerkelijk gebeurt: de Nederlandse staat trekt zich steeds verder terug uit het publieke leven.’
Van Wageningen: ‘Nederland eet zichzelf van binnenuit op. Landelijke politici, gezagsdragers en beleidsmakers lijken zich niet langer nog hard te willen maken voor de nationale publieke zaak. De landelijke overheid stoot haar taken in zo’n hoog tempo af naar gemeenten dat je je kan afvragen waarom we in Den Haag nog instellingen hebben die zich daarmee bezig houden. De richting van de missie is duidelijk zichtbaar: Nederland lijkt hard op weg een moderne nachtwakersstaat te worden, een staat die zich enkel nog bemoeit met de maximumsnelheid en met openbare orde en veiligheid, en die liefst zo weinig mogelijk te maken wil hebben met de burger. Dat mag natuurlijk, maar spreek die ambitie dan ook hardop uit. Dan kunnen we erover debatteren. Nu gebeurt het in het geniep.’
U heeft het over de decentralisatie van overheidstaken. Maar dat is toch niet per definitie slecht?
‘Als je er goed over nadenkt, dan is de gemeente voor veel mensen de belangrijkste drager van publieke autoriteit. De gemeente draagt verantwoordelijkheid voor de wegen waar je overheen fietst, het onderhoud van de school van je kinderen, het parkeerbeleid, de openingstijden van de supermarkt en het lokale openbaar vervoer. Die taken kunnen prima op lokaal niveau worden uitgevoerd. Maar nu gebeurt hetzelfde met de jeugdzorg, de ouderenzorg en het werkgelegenheidsbeleid. Sociaal beleid wordt lokaal beleid. Of oma wel of niet voldoende wordt gewassen, beslist de gemeente. De nationale overheid gaat daar niet langer over. De traditionele functie van de staat, het ordenen van het publieke domein in een land, gaat zo steeds verder verloren.’
Wat is het gevolg?
‘Artikel 1 van de grondwet zegt dat iedere Nederlander gelijk is voor de wet. Dat begrip verliest zijn betekenis. Sommige gemeenten zullen hun nieuwe taken niet aankunnen, vooral kleinere gemeenten. Die komen in de problemen en moeten versoberen. Inwoners van Oost-Groningen of Zuid-Limburg krijgen nu al te maken met ander sociaal beleid dan Amsterdammers. Dat leidt tot gekke dingen. De een krijgt wel een wasmachine uit de bijzondere bijstand, de ander niet. De wetgever lijkt zo de onderlinge solidariteit los te laten. Niet elke Nederlander is nog gelijk. Dat leidt tot betonrot in het huis van Thorbecke.’
De Nederlandse staat trekt zich steeds verder terug uit het publieke leven
Van Wageningen heeft een geschikte locatie uitgekozen voor het interview. Op het voormalige Marineterrein in de Amsterdamse binnenstad bevindt zich het hippe Pension Homeland, dat tot een paar jaar geleden dienst deed als officiersverblijf van de marine. Nu huisvest het een klein hotel, een restaurant, een bar en het informatie- en bezoekerscentrum over het Nederlands voorzitterschap van de Europese Raad. Het etablissement is ingericht alsof de tijd sinds de jaren zeventig is blijven stilstaan. In die tijd woonde Van Wageningen in Amersfoort, waar hij opgroeide in een ‘VPRO-gezin’ in een woonwijk met veel beroepsmilitairen. ‘Politieke betrokkenheid is me door thuis meegegeven’, zegt hij. ‘Mijn vader was lid van de PSP en dienstweigeraar. Hij werd regelmatig uitgenodigd bij bezinningsbijeenkomsten van militairen om uit te leggen hoe hij het zag. Dat was toch wel bijzonder van die tijd, dat afwijkende opvattingen toch werden gewaardeerd.’ Na een studie staats- en bestuursrecht, promoveerde Van Wageningen in Twente. Sinds 2003 werkt hij aan de Universiteit van Amsterdam bij de afdeling Europese Studies, waar hij zich toelegt op Europees constitutioneel recht.
Als specialist ergert Van Wageningen zich al langer aan de anti-Europa retoriek ‘van onder meer Tierry Baudet en Geert Wilders’ met hun ‘hernieuwde nationalisme’. De wetenschapper: ‘De Europese Unie is de uitkomst van nationalistische oorlogen. Sommige historici beschrijven de afgelopen Europese eeuw als een lange oorlog die in 1914 begon, die in 1945 tot een definitieve wapenstilstand kwam en pas in 1989 veranderde in een vrede. De Europese Unie is bedoeld als mechanisme om met elkaar in gesprek te blijven, zodat we elkaar niet de hersens inslaan. Ik heb het idee dat die geschiedenis op Nederlandse scholen maar slecht wordt onderwezen. De Europese Unie vormt een fantastisch podium voor overleg dat de afgelopen zestig jaar waanzinnig goed heeft gewerkt. Meer Europeanen hebben het nu beter dan ooit tevoren.’
Wat vindt een specialist constitutioneel recht zo mooi aan de Europese Unie?
‘Het juridische model is briljant te noemen. De Europese Unie kent een haast geniale verdeling van de macht: bij onderwerpen die fundamenteel van belang zijn, hebben de lidstaten altijd het laatste woord. Als het er echt om gaat, kan Nederland gewoon “nee” zeggen. En dat geldt ook voor de andere 27 lidstaten, of ze nu 400 duizend inwoners hebben of 80 miljoen. Tegelijkertijd hebben we regels om te voorkomen dat één lidstaat vooruitgang kan tegenhouden als het om niet-principiële zaken gaat. Ik ken geen constellatie ter wereld die zoveel mogelijkheden biedt. De Europese Unie is dus helemaal geen molog die over de lidstaten heenwalst, zoals je nu vaak hoort. De lidstaten vormen de EU. Wij zijn de EU!’
Is dat u belangrijkste argument tegen Wilders en Baudet?
‘Nee het gaat verder. Ik ben vanuit mijn vakgebied gaan nadenken waar zij onvolledig zijn . Zij propageren een soort terugkeer naar de natiestaat Nederland. Okay, laat ik eens meegaan in die gedachte. Wat kan de natiestaat Nederland ons dan bieden? Nou, steeds minder. De natiestaat stoot juist steeds meer taken af. Ze worden geprivatiseerd of overgedragen aan gemeenten. Uit vrije wil, niet omdat Europa dat van ons vraagt. Maar je kan niet tegelijkertijd Europa kapot bekritiseren en tegelijkertijd terug willen vallen op een bestuurslaag die helemaal nergens meer over gaat. Dat hernieuwde nationalisme is een lege huls, het staat alleen nog voor een verlangen naar een tijd die niet meer bestaat.’
Dat hernieuwde nationalisme is een breed Europees fenomeen. In Oostenrijk heeft FPÖ-presidentskandidaat Norbert Hofer maar ternauwernood verloren. En het Brexit-referendum belooft ook een close call te worden.
‘Het heeft allemaal te maken met onzekerheden. In heel Europa wordt de verzorgingsstaat versoberd en hapert de economie. Dat leidt tot maatschappelijke onrust. Mensen vallen terug op oude zekerheden. Ze denken nog in naties. Maar ze vergeten dat die natiestaat al lang niet meer is wat hij ooit was. Het Brexit-referendum van 23 juni vormt daarom een belangrijke test: geloven de Britten werkelijk dat een Europees land terug kan keren naar een situatie van soevereiniteit? Of is de wereld zo complex geworden dat gemeenten, provincies, staten en Europese Unie samen een bestuurlijk netwerk vormen waarin we het idee moeten loslaten dat staten nog volledig zelfstandig kunnen beslissen wat hen goeddunkt? Ik vermoed het laatste.’
Je krijgt een substantieel onderscheid tussen rijke en arme gemeenten, precies zoals je nu al hebt tussen landen.
Terug naar het jaar 2031. Uit het essay van Van Wageningen: ‘De staat wentelde de problemen simpelweg af. Gemeenten waren al in 2015 verantwoordelijk gemaakt voor het sociale domein, waaronder maatschappelijke ondersteuning, een veilig thuis, de jeudhulp, arbeidsmarkttoetreding en passend onderwijs vallen. Die verantwoordelijkheid was niet vergezeld gegaan van de financiële middelen. Daardoor gingen de steden nauwer samenwerken met omliggende gemeenten. Het begon met kennisuitwisseling maar al snel werden gemeentelijke diensten samengevoegd om financiële middelen beter in te zetten.’
Wat voor gevolgen heeft deze intensieve gemeentelijke samenwerking?
‘Ik zie agglomeratievorming die op de lange termijn een ontwikkeling betekent naar een soort van onafhankelijke stadsstaten. Eigenlijk zoals je in de Middeleeuwen had: je krijgt rijke steden met een enorme lege tussenruimte. Moest je vroeger bang zijn om in de postkoets tussen twee steden beroofd te worden, nu moet je bang zijn dat de ambulance te laat komt. Het gaat om dezelfde leegte. De kloof tussen de grote steden en de rest van Nederland groeit. Mensen trekken nog altijd naar de stad.’
‘Grote steden werken steeds intensiever samen met de omliggende gemeenten. In de metropoolregio Amsterdam werken 32 gemeenten van Almere tot Zandvoort samen, een gebied met maar liefst 2.4 miljoen inwoners. De bestuurlijke slagkracht van Amsterdam is daardoor gigantisch vergoot. Voor de regio Rotterdam/Den Haag geldt ongeveer hetzelfde. De verschillen met de rest van het land groeien.’
In het essay voorziet u ook dat steden steeds meer eigen belastingen zullen heffen. Hoe reëel is dat?
‘Toen ik het opschreef, dacht ik dat ik daar misschien een beetje te ver doordraafde. Wie schetst mijn verbazing toen ik vorige week van een collega een artikel uit Binnenlands Bestuur onder de neus gedrukt kreeg. Het kabinet komt binnenkort met een plan om een deel van de inkomstenbelasting te verschuiven naar gemeenten. Dat is een gigantische stap! Want als je landelijk belasting mag heffen, dan mag je het ook landelijk verdelen. Maar als je dat afstoot, mag dat niet meer. Het gaat dus niet alleen om het innen, maar ook over wat je met het geld doet. Als we meer lokale belastingen heffen, nemen de verschillen tussen de steden nog verder toe. Je krijgt een substantieel onderscheid tussen rijke en arme gemeenten, precies zoals je nu al hebt tussen landen. Griekenland en Portugal kunnen minder sterke sociale vangnetten financieren dan Duitsland. Het is nog even wachten en dan moeten we beslissen wanneer we Delfzijl redden van de financiële ondergang, zoals we eerder met Griekenland deden. We krijgen een dubbele ongelijkheid tussen Nederlanders: niet alleen wordt het recht op sociale regelingen steeds afhankelijker van de plek waar je woont, ook de plicht tot belasting betalen wordt dat.’
Wat voor nieuwe lokale belastingen verwacht u?
‘Oh de mogelijkheden zijn heel groot. Amsterdam kan de toerismebelasting verhogen, de parkeertarieven of de leges voor terrasvergunningen. Of Londen nadoen: tol heffen op auto’s die de stad in willen. Dan gaan we terug naar de Middeleeuwen, toen stadsbesturen aan de stadspoorten toegang konden vragen. Amsterdam heeft veel meer mogelijkheden om aan geld te komen dan pak ‘em beet Apeldoorn. Het maakt het de positie van Amsterdam steviger. Bovendien, de metropoolregio Amsterdam heeft meer inwoners dan 6 van de 28 EU-lidstaten.’
Wordt de positie van grote steden nog op andere manieren versterkt?
‘Technologie zorg ervoor dat steden niet langer een informatieachterstand hebben ten opzichte van de nationale bestuurslaag. Lokale bestuurders en ambtenaren kunnen daardoor steeds beter hun werk doen. De hiërarchie in het openbaar bestuur valt weg. Puur juridisch gezien gaat het Rijk boven de provincie, en die weer boven de gemeente. Maar de vraag is of dat de reële situatie nog wel beschrijft. De gemeente heeft op veel gebieden meer kennis dan het rijk. Bovendien zie je dat grote Europese steden onderling steeds meer kennis uitwisselen over best practices van beleid. Het stadsbestuur wordt steeds sterker, terwijl het nationale bestuur verzwakt. Je ziet dat ook bij het vluchtelingen-dossier.’
Hoezo dat?
‘Overheden in heel Europa worden geconfronteerd met een plotselinge toename van migranten van buiten de Europese Unie, waar ze iets mee moeten. Na vaststelling van hun status heb je twee groepen: zij die legaal mogen blijven en zij die administratief worden uitgezet. De lokale overheid heeft een grote taak bij beide groepen. In de eerste plaats is ze verantwoordelijk voor huisvesting, integratie, scholing. Het leidt tot gigantische nieuwe woningbouwopgaven. Steden bouwen nu in versneld tempo allerlei voormalige kantoren om tot noodwoningen. Dat betekent in feite heroprichting van het gemeentelijk woningbedrijf. Tegelijkertijd moeten steden beleid maken voor uitgeprocedeerde asielzoekers die niet weg gaan. De nationale overheid onttrekt zich volledig aan haar verantwoordelijkheden voor die groep door gewoon te zeggen “ze horen hier niet thuis”. Maar een burgemeester kan dat nooit doen. Die migranten lopen niet rond in de staat, maar in de stad. Als het vriest en ze ’s nachts op straat rondlopen, moet de burgemeester ze onderdak bieden. De stad pakt die opgaven nu op, ondanks de nationale overheid. Dat versterkt de positie van steden. Ze krijgen meer zelfbewustzijn. Dat gaat niet meer weg. Het grootste deel van de geschiedenis hadden steden ook die functie: ze speelden een belangrijke rol bij burgerschapsvorming, het ontstaan van intellectuele vrijheden, nieuwe ideeën en innovaties.’
‘Je kan je afvragen wat straks nog de functie van de nationale regering is. Misschien dat ministers straks als belangrijkste functie hebben om het Nederlandse belang in Europa te vertegenwoordigen, als een soort senatoren. Het enige verschil met de Amerikaanse senaat is dan dat we ze niet rechtstreeks mogen kiezen. Maar de bestuurslaag met zeggingskracht die overblijft, is de stad.’
Zie je dezelfde opkomst van steden ook elders in Europa?
‘Ja, decentralisatie gebeurt ook in de andere lidstaten. Maar het is een vrijwillige keuze van de nationale overheden. Zij kiezen er zelf voor macht af te staan. De achterliggende oorzaak lijkt te zijn dat Europese landen steeds minder in staat zijn hun welvaartsstaat te financieren. Dat komt doordat de staten onderling concurreren. Ze moeten de belastingen steeds verder verlagen en hebben dus steeds minder geld voor een sociaal vangnet. Sommigen noemen dat een neoliberale trend.’
‘De oorzaak is een weeffout in de Europese samenwerking. We hebben het economische beleid op Europees niveau geregeld, terwijl de welvaartsstaat nationaal geregeld wordt. Dat ging goed zolang de economie goed draaide. Maar nu het tegenzit, kunnen de lidstaten vrijwel geen zelfstandig economisch beleid meer voeren. Het gevolg is dat de staat te weinig belastinggeld kan innen om de uitkeringen op peil te houden. Een oplossing zou zijn om solidariteit op Europees niveau te regelen. Dan zouden het economisch en sociaal beleid weer in één hand zijn. Maar de lidstaten hebben dat altijd tegengehouden. Het gevolg is dat we nu onderling concurreren en zo de welvaartsstaat langzaam ontmantelen.’
Als we de welvaartsstaat op Europees niveau zouden regelen, dan is dat nogal wat.
‘Jazeker. Ik weet ook niet of ik daar voorstander van ben, maar we moeten daar wel een stevig debat over voeren. We moeten beslissen hoe we de toekomst willen. Kunnen we ons het verdwijnen van de natiestaat permitteren? Of willen we dat iemand verantwoordelijk blijft voor de onderlinge solidariteit? En maakt het ons dan eigenlijk uit of dat iemand in Brussel is of iemand in Den Haag? Merk je eigenlijk wel het verschil als werkloze in Deventer? Misschien dat we aan het einde van het debat uitkomen op de conclusie dat het beter voor de welvaartsstaat is als we daar een Europeaan in Brussel voor verantwoordelijk maken. Maar zover ben ik nu nog niet.’
WIE Anne van Wageningen
BEKEND VAN Van Wageningen is universitair docent Europese Studies aan de Universiteit van Amsterdam. Hij is gespecialiseerd in Europees constitutioneel recht.
WAAROM Samen met cultureel en politiek geografe Virginie Mamadouh stelde hij onlangs de essaybundel EU@Amsterdam samen, waarin 60 auteurs hun mening geven over de Europese stad. Onder hen wetenschappers zoals socioloog Jan Willem Duyvendak en ‘fietsprofessor’ Marco te Brummelstroet, maar ook voormalig kraker Jaap Draaisma en de Amsterdamse burgemeester Eberhard van der Laan. Zelf schreef Van Wageningen een vlammend slotbetoog, waarin hij voorspelt dat Europese steden binnenkort hun eigen natiestaat buiten spel zetten.
ENZ Van Wageningen houdt van wandelen in, rond en tussen steden. Hij is groot geworden met treinreizen van Europese stad tot Europese stad. Vanaf dat hij kon lopen, struinde hij met zijn Frans-Russische opa door Parijs. Het heeft hem de fascinatie bijgebracht voor steden en stedelijke rafelranden.
